县级档案行政管理调研报告
县级档案行政管理调研报告
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档案是社会文明进步的重要标志，是社会文明的 记忆传承，是人类智慧的源泉，是当今社会发展的真 实写照，是促进我国各项事业科学发展、维护党和国 家及人民群众根本利益的重要依据。档案作为党和国 家各项工作及人民群众各方面情况的真实记录，是科 学研究和解决实际问题不可缺少的第一手资料。当今 档案工作已成为人民群众日常生活不可缺少的基本组 成部分，在落实惠民政策、维护合法权益、解决矛盾 纠纷等方面发挥着不可替代的作用，做好档案管理工 作在当今社会已显得尤为重要。然而当前档案行政管 理体制已经不能满足当今社会发展的需要，档案行政 管理体制的改革已迫在眉捷，特别是当前县级档案行 政管理体制改革显得尤为急切，它已经严重影响到县 级、乡镇场、村级三级组织的档案资源体系、档案利 用体系、档案安全体系的建设。一、县级档案行政管理体制的现状
档案管理体制是指在档案系统内部围绕权力的划
分和运行而形
成的一种制度化的关系模式，是国家行政管理体 制的有机组成部分。新中国成立后，县级档案工作机 构从无到有，县级先是成立临时档案工作办公室，逐 步成立县级档案馆，隶属县委办公室。^一届三中全 会以来，档案行政管理体制发生了深刻的变化，以我 县为例，在1980年一1984年全国进行的较大规模的 机构改革中，1980年设立县档案科，为县局一级机构， 档案科与档案馆一套人马，未明确档案馆机构级别。
1983年档案科改称档案局，为县委工作部门之一，事 业单位编制。1997年机构改革中，县档案局与县档案 馆实行“局馆合一”，为县委、县政府直属正科级事 业单位，明确县档案局（馆）履行档案行政管理和保管 利用职能，未明确档案执法队伍编制。XX年县直机构 改革中，仍设置县档案局（馆），即县档案局和县档案 馆实行局馆合一，一个机构两块牌子，为县委直属正 科级事业单位，明确县档案局主管全县档案事业行政 管理工作。至此"局馆合一"、明确县档案局 （馆）为 县委直属事业单位的县级档案行政管理体制沿用至 今。"局馆合一"的县级档案行政管理体制未涉及到 档案部门执法队伍的建设以及县直单位和乡镇场档案 机构的设立和人员编制等档案管理工作机制方面的内容。
1、当前县级档案行政管理体制存在的困难和问
题
1、 当前县级档案行政管理体制已经不能适应当今 档案工作发展
的需要。近几十年来，县级档案行政管理体制的 出发点仅仅局限于档案工作的收、管、用职能，对于 资料归档前的保管保护工作涉及少，更谈不上档案执 法职能。而当今社会发展迅猛，各种门类的档案应运 而生，而且涉及面广，杂而多，特别是民生档案尤为 重要。目前因“局馆合一”事业单位管理体制，县级 档案行政管理部门的工作范围局限于县直单位、社会 团体、乡镇场，档案法律法规局限于已归档范围和国 家公务人员，对于民生档案产生最多的地方一村级组 织，县级档案行政管理部门的职能是指导，面对大量 民生档案的丢失、损毁，县级档案部门因无执法主体 和专门的执法队伍，只能是叹息。2、 县级档案机构属性混淆、职能不清影响县直单 位、乡镇场及
村级档案事业的健康发展。“局馆合一”的档案 管理体制，易导致人们对档案局行政管理职能和档案 馆文化事业机构属性定位的错误认识。人们普遍认为 档案局（馆）是保管档案的场所，模糊了档案局所承担 行政职能的法律地位，弱化了档案行政执法监督职能， 严重影响查处违反档案法律法规案件的执行力度。3、 县级档案行政管理机构划入事业单位序列，影 响档案行政管
理职能作用的正常发挥。县级档案部门要对全县 所有机关企事业单位和乡镇场村的档案业务工作进行 监督和指导，行使档案执法检查和查处违法案件职能， 由于档案局不属于政府行政单位序列，且“局馆合一” 的事业单位的管理模式，对加强县直机关企事业单位、 社会团体以及乡镇场村档案资源管理形成不了较强的 制约机制，特别是对出现档案违法违规行为的单位和 个人不能及时有效制止。4、 县级档案行政管理体制未涉及县直单位和乡镇 场的档案机构
的设立和人员编制，严重影响档案资源的收集、 整理、保管、保护工作。机构改革中，未涉及到县直 单位和乡镇场档案机构的设立和人员编制，没有明确 的档案管理机构和人员，各单位都是办公室随便安排 一人兼管，而且随时调换，县直单位和乡镇场的文书 档案、专业档案等档案的管理工作因无专门机构管理， 专业档案形成部门我行我素，档案管理混乱，严重影 响档案资源的收、管、用，特别是档案的保管保护。
单位档案工作找谁负责，档案收集不起来又是谁的错， 丢失档案又追谁的责，落实这些工作职责，确实没有 准确的尺度。5、档案的执法工作机制不完善，严重影响到档案 资源的安全建
设。一是档案执法工作队伍管理不完善。档案局 与档案馆“局馆合一”的事业管理体制，导致档案执 法职能的行使得不到正常发挥；二是执法队伍体制不 完善，没有执法人员编制，没有统一的执法制服，没 有执法保障经费。三是档案法律法规赋予档案部门执 法权职太小，档案局是事业单位编制，而且查处档案 违法违纪的协调机制不健全。三、县级档案行政管理体制改革的建议与做法
1、充分认识县级档案行政管理体制改革的艰巨 性，正视档案行政管理体制的改革。建国后，县级逐 步建立档案馆，开始接受部分档案的管理任务。八十 年代初，逐步设立县级档案行政管理部门，开始“局 馆合一”的管理模式，1987年9月5日第一部《中华 人民共和国档案法》经第六届全国人民代表大会常务 委员会第二十二会议通过，《档案法》赋予档案行政 管理部门行政执法权，而后二十多年的几次机构改革， 都未将档案局机构纳入行政管理部门，仍然实行"局 馆合一”管理模式，事业单位编制。特别是当前档案 事业体系中的档案资源体系和档案利用体系的建设这 一系统工程，其核心是民生档案，工作重点在基层。
现在县级以上档案行政管理部门主要是指导监督党政 机关、社会团体、大中型企业等的档案工作，只有县 级档案行政管理部门的档案资源建设能“横向到边” 覆盖到每个单位每个人，档案利用服务能“纵向到底” 从党政领导到每一个老百姓，从目前县级档案行政管 理体制存在的弊端，必须正视县级档案行政管理体制 的改革。迫切需要将县档案局划入政府行政管理部门， 将县档案馆列为县档案局的副科级事业单位机构。只 有这样才能为加强档案资源的有效管理增强执法力 度，为拓展档案资源的建设增强行政管理力度和资源 保障力度。2、进一步完善“局馆合一”的档案行政管理体制 模式。政企分开、政事分开是我国机构改革的方向。
档案行政管理部门作为国家行政管理体系的有机组成 部分，主要履行其统筹规划、组织协调、宏观管理、 监督指导、执法检查以及档案队伍培训等管理职能。
县级档案馆则是履行集中管理档案的文化事业机构， 负责档案接受、收集、整理、保管和提供利用的职能。
为了进一步发挥县级档案局的行政管理职能，确保全 县各级各部门的档案资源安全建设，杜绝档案违规违 纪事件的发生，切实发挥县综合档案馆管理档案、利 用档案的职能。建议县档案局的管理纳入县政府行政 管理部门，县国家综合档案馆则划入县档案局的副科 级事业单位机构，事业人员编制。3、确定县直部门和乡镇场档案机构和人员编制。
为确保全县各种门类档案和资料保管齐全，县直部门 和乡镇场必须要成立各级专门档案机构，过去档案工 作都是由办公室一名普通人员兼管，其他专业股室有 些还高于办公室级别，档案管理的难度可想而知。必 须要由县编办下文专门设立县直部门和乡镇场综合档 案室机构，与办公室分设，同时确定人员编制1-2名, 统一集中管理本单位各种门类的档案。单位档案门类 多而杂，不仅有文书档案、部门业务档案、科技（基建） 档案、荣誉档案、实物档案、会计档案、声像档案、 图文档案、单位特色档案、电子文件档案等门类，还 有大量的部门业务报刊书籍资料。不成立专门管理机 构和专门管理人员，各种门类的档案和资料不仅收集 不全，就是收集了也没有人员和时间去开展分类、排 列、编号、编制目录、装订、装盒、上架以及保管、 利用等工作。4、 成立县级档案执法监督大队，划入县档案局二 级机构。档案资源不同于其他物质或实体，档案是不 可再生的资源。在县级档案局内设档案执法监察大队， 配备专职执法人员，依法查处县直部门、社会团体、 乡镇场、行政村依照档案法律法规的规定制定的《档 案材料归档和不归档范围》规定的应归档而未归档、 丢失档案、损毁档案等的档案违法事实，依法处理责 任单位和责任人，确保档案资源在归档前少损毁、少 丢失，有利于全县档案资源的安全管理和保管保护。5、 建立档案资源安全建设协调机制。档案工作开 展的好坏，关键在于领导重视。一是县委、县政府要 将档案工作纳入单位班子成员年终考核和绩效管理工 作；二是县直单位、乡镇场、社会团体及村级组织必 须成立档案工作领导小组，由单位一把手兼任组长， 明确一名副职专抓，相关责任人为成员，落实责任， 明确任务；三是加强档案法律法规的宣传，要借助宣 传部门、党校、电视台、站等平台，通过电视、广播、 站、会议、宣传栏以及进课堂上讲台等形式开展档案知识与法规宣传，提高全民档案意识。通过建立档案 资源安全协调机制，为县级、乡镇场、社会团体、村 级等组织的档案资源体系、档案利用体系、档案安全 体系的建设提供更有利的保障。