中医药项目预算执行绩效考核信息平台规划与设计
文献综述
前言
背景
2010年以来，国家中医药管理局在探索中医药在基本公共卫生服务中发挥中医药优势和作用,而启动的基本公共卫生服务中医药服务项目的试点工作[1]，在试点工作取得相应的阶段性成果之后。2013年,中医药健康管理服务正式纳入国家基本公共卫生服务项目[2]，国家中医药管理局在印发中医药部门公共卫生专项任务方案[3],要求在全国范围内开展中医药项目的绩效考核工作和设计统一技术架构和标准管理体系建立绩效考核信息系统。随着中医药部门公共卫生服务补助资金项目[4-5]常态化的执行，中医药项目绩效考核工作所面临的是没有统一的中医药项目绩效考核指标体系可供选择，全国性的中医药项目考核信息平台尚未形成，这样就中医药项目绩效考核工作就不能很好的为中医药项目管理服务。
在此背景下，国家中医药管理局组织中医药专家制定四级中医药项目绩效考核指标体系，建立了中医药项目绩效管理系统国家级平台，为中医药项目预算执行绩效考核信息平台的建设奠定了基础。
目的建立中医药项目预算执行绩效考核信息平台的目的是强化预算绩效数据整合，构建标准统一、流程规范的“国家级-省级-基层单位” 中医药项目预算执行绩效考核信息平台，使绩效考核贯穿于项目执行全过程，实现绩效考核与项目编制、执行、监督的有机结合，使项目的编制目标、项目的过程管理、项目的结束评价、项目的应用反馈以及项目的反馈改善的这一全过程绩效管理模式能够形成，为科学、高效、规范、经济地开展绩效管理工作提供技术支撑，推进中医药项目管理科学化、精细化管理。
绩效考核概况
一般绩效考核概况
绩效考核基本概念
“绩效”并没有公认的定义，但是可以理解为成绩、成效等，在各行业的管理中都有相当广泛的应用。对以往的绩效相关文献分析可以得到这样几种观点，一是“绩效是工作结果，因为它产生的影响是密切相关的” [6]，或者可以认为“绩效是对工作所得的结果的一种衡量”[7]等观点认为绩效是工作的结果，二是“绩效是与一个人在其中工作的组织或组织单元的目标有关的一组行为” [8]的这一观点认为绩效是工作的行为。还有一种观点认为行为由从事工作的人的工作计划并能将将工作任务付诸行动。
行为不仅仅是结果的工具，行为本身也是为完成工作所付出的努力的结果，是与工作结果进是同等重要的 [9]。这种观点也就是认为绩效是行为和结果。
从以上的观点可以看出绩效的核心思想就是行为与结果，只是范围有所差异，所以一般老说，绩效的概念采用较为广义的概念，认为绩效是行为和结果两个观点都包含的观点。[10]绩效是指特定对象的行为和结果这两个维度的概念的结合；[11]组织绩效是指围绕组织目标完成这一过程中行为和结果，而表现出的经济性、效率性、效果性和公平性等特征，使这几个特点有机统一。[12]
绩效考核内容
绩效考核就是考核主体对照工作目标,采用经过论证的考核标准与方法,考核对象工作的完成度,考核对象的工作职责履行度以及考核对象的教育、培训和发展等情况,并将考核结果反馈与应用的过程。分解开来说就是从绩效考核的目的、绩效考核在主体管理中的地位以及绩效考核的内容这三点来讲：一是绩效考核的目的：绩效考核是从考核主体的目标出发对考核对象的工作进行考核,并使考核结果与其他相关管理职能相结合,推动考核主体目标的实现。二是绩效考核在主体管理中的地位：绩效考核是绩效管理过程中的一个步骤,它的工作方案以及与工作方案相适应的制度规范等一整套的过程来执行的。三是绩效考核内容：绩效考核是对考核对象在完成组织目标的工作过程中所作出的业绩以及期间所表现的工作能力等,进行以全过程为依据的考核与反馈应用。
全国中医药项目绩效考核概况
中医药项目特点
中医药公共卫生服务作为一种成本低、效果好、收益周期长的服务，同时具有公益性、系统性、长期性等特点，从理论上说，对公共卫生服务以较低的投入，可以极大的减少城乡居民疾病的经济负担和社会负担，换来远大于投入水平的社会效益[13]。通过实施中医药公共卫生服务项目，可以有效的干预城乡居民健康危险因素，有效的预防和控制主要传染病及慢性病，存效应对突发公共卫、事件，保障居民的身心健康。2009年7月，原卫生部发布了《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，其中明确指出要建立国家基本卫生服务项目和重大卫生服务项目，同时要求积极应用中医药保健技术和方法。但那时还没有具体的中医药服务项目。
2011年原卫生部和国家中医药管理局发出了《关于在深化医药卫生体制改革工作中进一步发挥中医药作用的意见》 ,提出“在基本公共卫生服务中进一步发挥中医药预防保健特色优势和作用，在疾病预防与控制中积极运用中医药方法和技术”。之后国家中医药管理局还相继出台了《关于开展基本公共卫生服务中医药服务项目试点工作的通知》、《关于开展基本公共卫生服务中医药服务项目试点地区推荐工作的通知》等文件，为中医药在预防保健特色优势和作用的应用推广铺好了道路。
中医药项目绩效考核内容
主要包括纳入国家公共卫生服务项目中医药健康服务项目，中医药部门公共服务补助资金项目，以及将来需要纳入统一平台的项目管理等中医药项目的的绩效考核工作，主要包括绩效目标等基础资料，考核方案管理、绩效指标库、考核评价及评价结果应用的一系列的绩效考核工作。
中医药项目绩效考核现状
国外中医药项目绩效考核研究现状
国外对中医药项目绩效研究较少，但对公共项目的绩效考核在国外起源相对较早，那时的项目主要以私人投资为主，且期望的回报是更多的投资效益，政府参与的部分则相对较少。因此，早期的公共项目绩效考核主要以利润最大化来进行考核的。[14]20世纪70年末。美国管理和预算办公室提出了公共项目评价的经济性、效率性、有效性原则三个原则，简称“3E原则”[15]，这是美国官方出台权威文件，奠定了公共项目绩效考核的理论基础。
20世纪80年代之后，世界各国越来越重视项目的绩效考核工作。奥斯本和盖普勒[16]等认为政府的绩效考核就是考核政府的死板等弊病，建立有责任感与担当的政府，不是只注重过程的控制，而是有结果并包含过程的一种导向。哈特瑞哈瑞[17]教授设计了一套以结果为导向的考核指标体系。
马克·霍哲[18]，认为—个良好的绩效考核和业绩改善体系应当遵循一是考核主体需要对考核对象进行鉴别；二是向主管部门或社会公众说明绩效考核的目标和期望；三是考核主体根据自身经验和方法选择考核指标和标准；四是在充分调研的基础上设计一个绩效结果的通用标准；五是成立相应的督导机构；六是在对绩效考核后的相关资料用一定的数理模型处理的基础上得出相应结论并撰写考核报告；七是强化绩效考核的结果使用等。
国内中医药项目绩效考核研究现状
国内，关于中医药项目绩效考核的研究起步相对较晚，仍处于探索阶段。直到1999年6月财政部等联合其他几个部位于联合颁布公共资金绩效考核的规则和体系, 提出公共项目开展绩效考核的战略部署, 标志着我国进入了以绩效考核为核心的绩效管理工作的初步探索性阶段。此后关于政府部门的公共项目绩效考核研究也逐渐增多，马国贤[19]认为，政府绩效管理既是解决我国财政矛盾的现实途径，也是建设廉洁高效政府的核心问题。由于绩效管理制度建设核心问题是财政效率。因此，对公共项目绩效管理的研究必须从财政效率开始。安秀梅[20]认为政府公共项目绩效考核的基本因素包括：战略目标、结果期望、办事效率、公共服务、公共责任、透明与法治等；其考核目标就是在绩效考核的过程中发现政府去做公共项目的过程是否合理、高效，以此来加强政府公共行政管理，完善公共决策机制和责任机制，提升政府在公共事务管理的执行能力和管理水平，改善政府在公共事业中的形象。
在卫生领域的，卫生人力资源是医疗卫生服务的基础[21],为了提升全国的医疗卫生水平。2009年，原卫生部联合其他相关几个部委发布了《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，其中明确了基本公共卫生服务均等化的主要任务，一是制定并实施国家基本公共卫生服务项目，二是实施国家重大公共卫生服务项目。同时还要求建立健全基本公共卫生服务绩效考核制度，明确各类医疗卫生机构的工作职责、工作目标、工作任务等基本任务，还需要考核提供公共卫生服务的数量和质量、社会满意度等项目后续相关情况，保证基本公共卫生任务能够落实到基层群众。要充分发挥考核结果在激励、监督和资金安排等方面的作用，考核结果要与经费补助以及单位主要领导的年度考核和任免挂钩，作为人员奖惩及核定绩效工资的依据。要注重群众参与考核评价，建立信息公开制度，考核情况应向社会公示，将政府考核与社会监督结合起来。2012年，刘延伟[22]分析了山东农村基本公共卫生服务项目的现状，分析了在项目开展过程中组织管理模式及项目资金的筹资与非分配过程中的问题。公立医院绩效[23]以及护理绩效[24]不仅仅是社会和经济效益，还应该带有医院从事公共服务的属性，包括服务质量、工作效益以及公平等内容。
在中医药领域，2011年国家中医药管理局发布《国家中医药管理局办公室关于开展基本公共卫生服务中医药服务项目试点工作的通知》，其中明确提出了要设计中医药服务项目，并以列入国家基本公共卫生服务项目和内容为目标，充分发挥中医药在预防保健中的优势和作用。在《关于做好2013年国家基本公共卫生服务项目工作的通知》卫计生发〔2013〕26号，中要求了各地健全绩效考核机制，完善考核方案、细化考核内容，合理设定考核指标。自此，全国各地更加积极探索建立中医药项目绩效考核制度、指标、以及体系方面的研究工作。
一、在中医药项目绩效考核规章制度的研究。2006年，国家中医药管理局印发《基层中医药适宜技术推广示范地区工作绩效考核标准》，以更好地推动项目建设工作，探索农村中医药适宜技术推广的有效途径和机制。2011年，原卫生部印发《社区卫生服务机构绩效考核办法（试行）》，将中医药服务纳入社区卫生服务机构绩效考核内容，以规范社区卫生服务机构管理。江西省[25]、河北省[26]等省市都印发了关于绩效管理、绩效考核方面具体的试行办法和实施意见，这在省级这一层面中医药项目绩效考核有了具体且能够落地得规章制度能够供基层单位和相关企业参照，而不仅仅是原卫生部等部委级别方针、政策性的指导方案。这些都是中医药项目绩效考核在规章制度方面的完善。
二、在中医药项目绩效指标体系研究方面，2013年，财政部发布了《预算绩效评价共性指标体系框架》，明确了项目的三级绩效指标体系框架。在此指标体系框架基础上，国家中医药管理局根据中医药项目绩效考核的实际情况制订了中医药项目四级绩效指标体系框架，细化了二、三级指标，并在此基础上细化考核，增加了四级指标。同时，考核对象根据承担中医药项目单位的性质分省级中医药管理部门和基层单位，针对不同的考核对象设置不同的指标及权重。
三、在中医药项目绩效考核信息化研究方面。2011年，国家中医药管理局规划财务司联合相关部门要求建立中央转移支付中医药项目经费预算执行监控通报平台，预覆盖全国32个省、直辖市、自治区的中医药管理局，具有预算执行、监控上报和汇总通报的功能，能够实现中央转移支付中医药项目预算执行数据的全过程管理[27]。以此要求，2012年以来，在全国范围内以中部、西部和东部的顺序相继建立监控平台省级平台，完成了基层单位向省级中医药管理局每月上报中医药项目各明细项目的预算执行情况，省级中医药管理局每月汇总本省所有中医药项目并上报国家局，形成了“基层单位-省级-国家级”三级上报的预算执行信息监控机制[28]。中医药项目经费预算执行监控通报平台的建立为中医药项目绩效考核统一平台的建设做了基础信息方面的工作，有效加快了中医药项目绩效考核的工作。
四、在中医药绩效考核试点项目绩效考核的研究方面，国家中医药管理局开展中医药项目绩效考核试点项目的绩效考核工作，积极探索第三方机构介入进行绩效考核的方式，积极深入开展中医药试点项目绩效考核与评价，督促项目执行[29-30]。
平台建设研究概况
2002年，国家发布了《关于转发〈国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见〉的通知》，其中有决定，把电子政务建设作为政府项目管理信息化工作的重点，以政府为主导，带动国民经济和社会发展信息化，同时要求加快建设整合统一的网络平台。2006年，国家信息化领导小组提出了国家电子政务的总体框架构成，同时在具体的业务模块还做了较为详细的定义，该框架包含如下几个模块，业务系统、数据流、基础建设、法律法规与标准化体系、管理体制。同时还就如何推进国家电子政务建设，保障建设内容等方面做了详细的阐述；特别是在基础建设部分，明确指出了要基础建设要以统筹规划为根本实施法则，要有总体建设规划，充分分析评估现有的设施条件状况，统筹规划，按需建设，避免重复建设和盲目建设，使得规划能够指导建设，发挥资金最大的效益。同年，国家信息化领导小组发文表示推进国家电子政务网络建设的相关原则以及实施办法，提出了坚持整合资源、服务应用的原则，充分利用现有的公共资源，对网络管理设施进行升级改造以满足更多的需求，在整合同时，促进互联互通，形成统一的国家电子政务网络，为基层地区的服务管理部门的业务系统提供网络服务。
自此，各行业关于电子政务的信息平台建设的探索一直在进行中，2004年，张海峰[31]等采用框架/构件化方式设计了贵州省国土资源电子政务信息平台。2008年，赵豪迈等[32]设计了电子政务信息平台的总体架构，以网络汇接层、数据存储层、信息交换层、应用支撑层和应用服务层五层体系，辅以安全支撑体系和综合管理体系两个体系贯穿的总体架构。每一层相互独立，又与上一层保持协议通信。
在其他相关行业中，关于信息平台建设也有应用探索，2015年，孙毅等[33]在智能水电厂的机构体系中，对水电厂的业务进行集约化处理，完成了水电厂的应用信息平台的建设。同年，胡晓阳[34]构建了包含城市管理、社会服务、市场监管、综合决策等顶层功能，基本信息库以及社会化基础上形成的各类城市信息基础上的智慧化城市的管理与服务信息平台。
可以总结信息平台的建设模式基本是以基础信息库为基础，在此基础上，以安全体系、管理体系以及相关标准等体系支撑，处理分析的在流转和汇总的业务信息。
总结
根据以上总结的中医药部门公共卫生服务项目的特点，及中医药项目绩效考核的内容可以，可以对公共卫生服务以较低的投入，可以极大的减少城乡居民疾病的经济负担和社会负担，换来远大于投入水平的社会效益，是造福社会的，是值得投入精力的。为了做好这项事业，绩效考核工作就显得尤为重要，这关系到中医药事业的持续发展。中医药项目预算执行绩效考核信息平台能够高效地参与项目的全过程管理应用中，所以建设中医药项目预算执行绩效考核信息平台也就刻不容缓。
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